（中国政法大学民商经济法学院，北京，100088）

环境损害赔偿问题不仅关系到环境资源的合理利用和保护，也关系到公民的基本环境权益和环境法律制度的实施，因此，无论在发达国家还是在发展中国家，对环境损害赔偿问题的研究都方兴未艾。当今世界已经有许多国家制定了环境损害赔偿方面的专门法律，如：瑞典的环境损害赔偿法、德国的环境责任法等。我国也面临着环境损害纠纷数目快速增加的趋势，制定一部全面、细致的环境损害赔偿法已经被提上了立法议程。

一、环境损害赔偿立法的必要性

立法的必要性是由现实社会关系调整的必要性和现行立法的不适应性决定的。环境损害赔偿立法有其现实必要性。虽然近20年来我国的环境立法发展很快，且已初步形成了我国环境保护法的体系，为环境保护行政管理提供了比较充分的法律依据。然而，随着市场经济的发展和公民环境意识的提高，仅仅有环境行政管理的立法已经不能适应环境保护的需要，而应与时俱进，发展环境民事立法。没有环境损害赔偿法，环境纠纷不能及时有效地解决，已经在很大程度上影响了社会安定。环境损害赔偿立法的制定将迫使排污企业自觉治理污染，减少环保部门的执法阻力，促进公民对环境保护事业的参与热情，也会使我国的环境资源法体系更加健全和完善。[1]

就弥补环境法律的空白和消除相关立法之间的冲突来说，环境损害赔偿立法也有其必要性。在我国现有的法律中，尚没有专门的环境损害赔偿立法。直接规定环境损害赔偿问题的，一是《民法通则》的第124条关于“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”的规定；一是《环境保护法》第41条和几部污染防治法的规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”这种简单笼统的规定，不仅使环保部门和人民法院在处理环境损害赔偿纠纷时无具体规则可循，许多事实基本相同的案件在不同的法院或不同的法官审理时会有截然不同的判决结果，而且这种民法规定与环保法规定相矛盾，也使法院无所适从。因为按照《民法通则》的规定，承担污染损害的民事责任，必须以违反环境保护法的规定为前提，而环境保护法规定的环境民事责任则不以违法为条件，只要造成了环境污染危害，就要承担排除危害、赔偿损失的责任。

因此，环境损害赔偿迫切需要单独立法。首先，环境损害赔偿法是民法体系的必要组成部分。环境损害行为是民事侵权行为的一种重要类型，因此对环境损害行为及损害民事后果的法律规制是民事侵权行为法的必要组成部分。没有环境损害赔偿法，民事侵权行为法将是残缺而不完整的。现行法律中对环境损害赔偿只作了原则性的规定，立法的缺失损害了民事法律体系的完整性。其次，未来的民法典中只是对环境损害赔偿作出原则性规定，还需要一部特别法。我国的民法典立法早已提上议事日程，按理论界普遍预测，民法典应于未来数年内制定完成并得到通过。现行民法典草案中对环境损害赔偿只是作出原则性的规定，而大量的体现环境损害赔偿特征的详细规定也不可能体现在民法典中，需要一部特别法来容纳这些内容。最后，环境损害赔偿与其他民事侵权赔偿存在较大差异，客观上也需要单独立法。环境损害赔偿纠纷在处理过程中有许多问题不同于一般的民事诉讼，比如起诉人的资格、证据的收集、举证责任的规则、因果关系的确定、赔偿额的计算方法等都有自己的特点。而现有的法律对此没有具体的规定，难以适应处理环境损害赔偿纠纷的需要。

二、环境损害赔偿立法基本思路、框架与内容

环境损害赔偿立法不仅有利于环境法体系的完善，而且也可以在一定程度上弥补民法和民事诉讼法的不足。国外已经有环境纠纷处理和损害赔偿专门立法的成功经验可供借鉴。我国的环境纠纷处理和环境损害赔偿立法应当采取实体和程序一体、行政处理与司法处理一体的立法模式，并对环境纠纷处理和损害赔偿中涉及的一些特殊问题作出规定。环境损害赔偿立法的基本思路、框架与内容如下：

（一）环境损害赔偿立法基本思路

环境损害赔偿立法应当主要以环境损害纠纷处理的理论实践热点难点问题为立法重点，借鉴国外先进立法例，以学界关于环境损害赔偿立法方面重要理论实践问题的探讨为依据，注意与现行的环境保护相关法律、民事诉讼法及其司法解释的规定以及正在起草的民法典侵权行为法相关规定的衔接。环境损害赔偿立法的基本思路如下：

1.贯彻维护当事人合法权益，保护和改善环境的根本立法目的。环境损害赔偿立法是确认当事人的民事权利与义务，规定民事责任承担的一部民事特别法，通过损害赔偿、停止侵害、恢复原状、排除危害、消除危险等方式对民事权益受到损害的当事人进行救济，这部法律的终极立法目的当然应当定位为校正正义的有效低成本完成。私权与公权应当具有互补性，作为环境资源保护法领域内的特别法，本法在立足当事人私益维护和救济的同时，同样注重增进和促进环境公益的社会目的。基于对本法法律性质的这种认识，我们将本法的根本立法目的定位为“维护当事人合法权益，保护和改善环境”。

2.坚持现有理论成果总结与理论实践前沿问题探索并重的指导思想。现有的理论成果是立法的基础，理论实践前沿问题是立法发展的方向和突破点，两者的有机结合才能使法律的规定具有现实可操作性和理论前瞻性，本法的指导思想应当定位为现有理论成果总结与理论实践前沿问题探索并重。

3.强调立法的针对性和可操作性。专门性环境损害责任立法的突出特点在于其立法的针对性。环境损害赔偿立法可以围绕环境损害赔偿和环境纠纷的处理等中心问题，通过一系列制度设计，在总结现有立法经验基础上，回答理论和实践中的诸多突出问题。为解决环境受害人在数据和相关信息弱势地位的问题，环境损害赔偿立法应当规定环境受害人的信息请求权，对环境行政机关及其监测机构克以提供相关数据的义务。在重大环境损害发生后，为解决环境受害人得到足额赔偿的问题，同时减轻环境损害人的赔偿压力，保障经济增长和环境改善的协调发展，立法应当有针对性地对环境损害责任保险制度和环境损害赔偿基金制度等作出规定。

（二）环境损害赔偿立法的基本框架

环境损害赔偿立法应当分为七个部分就相关问题作出规定。第一部分为总则，主要规定立法目的适用范围、相关概念定义以及损害赔偿权利义务关系等内容。第二部分为环境损害赔偿的适用条件，主要规定环境损害赔偿适用的具体条件、环境损害赔偿责任构成的要件和免除环境损害赔偿责任的条件。第三部分为环境损害赔偿的范围，对环境损害赔偿范围的确定、财产赔偿、人身伤害赔偿、致人伤残赔偿、致人死亡赔偿和精神损害赔偿的具体赔偿费用等内容作出规定。第四部分主要是关于环境损害赔偿责任的认定，对环境损害赔偿责任承担方式、连带责任、共同危险责任、内部责任分担、公平责任、环境损害责任保险制度作出规定。第五部分为环境损害赔偿纠纷的行政处理，主要规定行政处理法律效力、处理程序（包括公开程序）、行政处理各方当事人信息请求权行使程序、行政主管部门和监测机构的提供信息义务以及环境损害鉴定评估机构的设立和职能方面的内容。第六部分为环境损害赔偿的司法处理，对环境损害赔偿的起诉主体、管辖、诉讼费用负担、法律援助、举证责任、因果关系推定、法院证据收集、诉讼时效作出规定。第七部分为附则，主要内容为授权省、自治区、直辖市人民政府拟定具体环境人身损害赔偿标准，并规定法律的生效期日。

（三）环境损害赔偿立法的主要内容

一部完整的环境损害赔偿立法，包括的内容有很多。限于篇幅，我们在此不一一列举，只对其应当包含的主要内容进行探讨。

关于环境损害赔偿的范围。环境法将环境损害赔偿分为直接损失的赔偿和间接损失的赔偿。直接损失是因环境损害而导致的法律所保护的现有财产的减少或丧失的实际价值；间接损失是在正常条件下可以得到，但因环境损害而未能得到的那部分利益。具体来说，环境损害赔偿范围包括财产损失的赔偿、人身伤害和致人死亡的赔偿和精神损害赔偿。以此为依据，同时与最高人民法院司法解释的相关规定相协调，考虑到环境损害造成精神损害的特殊性质，环境损害赔偿立法可将环境损害赔偿的范围规定为：“环境污染致人精神损害的，赔偿义务人应当向环境受害人赔偿精神赔偿抚慰金。精神损害的赔偿数额根据以下因素确定：（一）环境损害人的过错程度，法律另有规定的除外；（二）侵害的手段、场合、行为方式、持续时间等具体情节；（三）侵权行为所造成的后果；（四）环境损害人人承担责任的经济能力；（五）环境受害人所在地平均生活水平。”精神损害赔偿请求人的主体资格、精神损害赔偿的构成要件、精神损害抚慰金的方式等问题均可以适用现行相关司法解释的规定予以解决。

关于承担环境损害赔偿责任的条件和责任形式。环境损害赔偿责任是民事侵权责任中一类特殊责任。根据国内外关于环境民事责任免责事项的学理分析，同时注意到与《民法通则》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》等法律规定的协调，环境损害赔偿立法可对承担环境损害赔偿责任的条件界定为：“1、河流、湖泊或者其他水域的污染；2、地下水的污染；3、地下水位的变化；4、空气污染；5、土壤污染；6、噪声；7、振动；8、能量；9、电磁辐射；10、放射性损害；11、生态环境和资源破坏；12、其他对环境造成的侵害。”列举这十一种环境损害具体形式，可以有力保障环境受害者适用环境损害赔偿法追究环境损害者民事责任，弹性条款的规定可以确保正在变异多样的环境损害行为通过本法得到充分救济，适应复杂多变的社会生活。因为环境损害发生的原因复杂，造成的环境影响具有潜伏性和不可逆转性，而且环境损害造成的损失范围和程度往往难以度量。因此，我们认为环境损害民事责任的承担应当以停止侵害、排除妨碍、消除危险等预防或事前处置的手段为主要形式，以恢复原状为一般救济手段，兼以损害赔偿作为环境民事救济的重要途径，达到对环境损害的合法权益充分、及时救济的目的。因此，环境损害赔偿立法应当构建环境民事责任承担形式的总体体系，可规定：“造成环境损害的，有责任排除危害，能够恢复原状的，应当恢复原状；不能恢复原状的，应当对环境受害人进行赔偿。”

关于环境损害赔偿纠纷的处理，可大致分为行政处理和司法解决两种途径。在行政处理方面，考虑到我国现实的法律执行状况和现存体制因素，立法应当直接规定环境保护行政主管部门为环境纠纷的行政主管部门，鉴于《海洋法》、《草原法》、《矿产资源法》、《水法》等法律中履行环境保护职能的行政部门不仅是指环境保护行政主管部门，所以环境纠纷行政处理的主管机关应当为各级环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门。因此在环境损害赔偿立法中可规定：“根据当事人的请求，环境纠纷由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理。”对于司法解决途径，应突破我国传统民事诉讼法的桎梏，在环境民事公益诉讼的主体资格、举证责任承担、因果关系认定、诉讼时效等方面作出有利于环境保护和受害者合法权益救济的规定。如：将有权利提起环境民事公益诉讼的主体扩展至环境权益直接利害关系人、间接利害关系人、利害关系人所在的社会团体、具有环境资源保护监管权的相关行政部门以及检察机关；实行举证责任倒置，减轻受害人的举证负担；实行灵活的因果关系认定方法；延长环境损害赔偿纠纷的诉讼时效等。

三、环境损害赔偿立法难点

环境损害赔偿立法的难点有很多，如：是否适用无过错责任原则以及如何在环境损害赔偿实践中适用该原则，环境损害赔偿案件中的举证责任问题，环境损害赔偿责任的认定和分摊问题，环境公益保护与环境民事公益诉讼的问题、环境损害赔偿的社会化机制问题等。下面只就本专题论文尚未涉及到的两个难点问题进行探讨。

（一）关于环境行政主管机关处理决定的法律效力问题

环境行政管理部门对环境破坏和环境污染原因的判断往往更具权威性，易查清事实，而且简捷、经济。《环境保护法》第四十一条第二款规定了关于环境行政机关“处理决定”的性质，环境法理论界对此有不同认识。有学者认为，该处理决定具有行政调解性质，其理论基础是所处理的纠纷属于平等双方当事人民事权益的争议，当事人有对自己的民事权益进行自由处分的权利。[2]1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出的答复，认为：“当事人对环保部门就赔偿纠纷所作的调解处理不服而向人民法院起诉的，不应以环保部门作被告提起行政诉讼，而应就原污染赔偿纠纷提起民事诉讼，人民法院也不应作为行政案件受理和审判”。实践部门据此将行政处理决定仅仅视为一种行政调解。另一种观点认为，环境纠纷的行政处理决定是一种行政裁决，是一种具体行政行为，当事人对于该处理决定不服，可以提起行政诉讼，该处理决定具有强制执行力。[3]

环境行政处理决定如果理解为一种行政裁决，其当然应具有法律强制执行力，当事人不履行时可以由行政机关申请强制执行；环境行政处理决定如果理解为一种行政调解，根据2002年《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中关于调解性质的规定，调解协议只具有法律约束力，其性质是民事合同，除经过公证的调解书外，其他调解书不具有强制执行效力。

我们认为，无论将环境行政处理决定单纯理解为行政调解性质或理解为行政裁决性质均不符合公正及时低成本解决环境纠纷的立法目的。环境损害赔偿立法应当力图使环境纠纷的行政处理规定充分吸收两种观点的长处，构建既有理论支撑兼具可操作性的环境纠纷行政处理制度。

（二）关于因果关系推定表述的问题

一般民事诉讼都要求侵权行为人实施的致害行为与损害结果之间具有直接因果关系，并要求原告提出证据加以证明。如果致害行为与损害后果之间不具有直接因果关系，则原告在诉讼中也会面临败诉的危险。但由于环境侵权的特殊性与复杂性，这种直接因果关系在环境侵权民事诉讼中也遇到了困难。环境侵权民事诉讼主要是基于环境侵权的发生而进行的，而环境侵权有着许多与传统民事侵权不同的地方，表现在：第一，环境侵权具有反复性和连续性。环境侵权由于多为企业的日常生产活动所引起，往往具有连续性和反复性的特点，其损害是致害行为连续和反复作用的结果。第二，环境侵权具有间接性、累积性、潜在性和复合性。环境侵权行为的最终完成则需通过“环境”这一中间媒介，其损害结果的发生往往取决于污染物本身的化学、物理、生物、放射等特性，有时某种损害结果甚至需要在多种污染物的交互作用和反应下才能够发生。环境侵权的这种特殊性使得环境侵权行为与损害结果之间在因果关系上要较传统民事侵权复杂得多。这就为判断和认定环境侵权行为与损害结果之间的因果关系以及在环境侵权民事诉讼中适用传统民事诉讼中的直接因果关系设置了法理障碍。因此，在现代环境侵权诉讼中，各国一般倾向于采用因果关系推定原则。在这一点上有突破性发展的当首推日本，日本著名的四大公害案件的审判便运用了因果关系推定的原则。此外，日本还在1970年颁布的《关于危害人体健康公害犯罪处罚法》中明文规定了因果关系推定原则。[4]国外学者先后创立了优势证据说、盖然性说、疫学因果关系说、间接反证说、比例规则说等因果关系推定的学说。

目前，我国尚无因果关系推定的直接法律规定，司法实践中也没有对因果关系推定做出严格的要求。但环境保护实践已经接受了该项原则，并为理论界所公认，是有效确定排污行为与污染危害结果之间因果关系的科学方法。环境损害发生的原因大多具有复杂性和较强的技术性，优势证据说、盖然性说、疫学因果关系说、间接反证说、比例规则说等学说均不能概括因果关系推定原则适用的各个方面。目前尚不能用准确的立法语言对因果关系推定原则作出具体准确的概括。